随着“十四五”规划明确提出实施城市更新行动，老旧小区更新进入了全面提速阶段。由于既有建筑容量大、政府公共财政压力等因素，传统政府大包大揽承担全部费用甚至巨额补贴的征迁模式难以持续，迫切需要创新路径来破解这类小区改造困局。自主更新是基于政府政策指导，以居民为更新主体，在自有土地上自行承担建设成本、采取拆除重建的方式来完成家园自主改造的新模式，是撬动民间资金投入、拉动有效投资的有效手段，对推动老旧小区改造、危房解危、城市风貌延续等具有重要的先行价值和实践意义。

  一、自主更新政策解读

2020年国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》国办发〔2020〕23号提出“建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制”，文件提出，合理落实居民出资责任、推动社会力量参与，按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造，支持规范各类企业以政府和社会资本合作模式参与改造。

浙江省住房和城乡建设厅、省发展改革委与省自然资源厅联合印发《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》是全国首个推进城镇老旧小区自主更新指导意见。该指导意见提出了坚持“政府引导、业主主体，因地制宜、分类指导，保障安全、优化流程，资源申报、试点先行”，引导群总从“要我改”到“我要改”，明确了自主更新试点范围和申报流程以及实施要求，总体按照“提出项目申请”“制定更新方案”“组织审查审批”“开展施工建设”“组织联合验收”等五个环节稳步推进。在政策支持上，该指导意见明确了自主更新政策的适用情景，提出完善先行行业技术和规范标准，优化试点工作指导和服务等政策保障措施。

  二、自主更新模式及案例分析

  （一）自主更新模式

现阶段，开展自主更新的模式主要有两种。一种财政补助+业主自主出资。按照“谁出资谁受益”的原则，由业主承担大部分重建费用，政府仅根据旧改、加梯、未来社区创建等政策给予一定补贴或政府承担小部分费用。其中，用户承担费用主要包含原住房面积的改建费、新增面积的购置费、新增车位购置费等。另一种是业主不用出钱，政府也不用出钱只给指标（上调容积率），整个拆旧建新由第三方资本垫资，由新增面积销售所得覆盖所有成本。

  （二）案例分析

目前，南京、杭州、成都、广州、武汉等城市先后开展老旧小区自主更新尝试。

     1.南京鼓楼区虎踞北路4号5幢

南京鼓楼区虎踞北路4号5幢是我国公开报道的首例由产权人自筹资金进行危房翻建的项目。该幢楼于2014年被鉴定为危房。2020年，虎踞北路4号5幢获得建设工程规划许可证，按照“原址、原面积、原高度”的原则，由政府补贴40%，业主自付60%拆除重建（翻建费用分摊比例为市、区和产权人2∶2∶6）。2022年，该房屋竣工交付，但由于各方面原因，直至2023年10月，居民才陆续成功办理新的不动产证。

     2.四川成都中央花园二期

四川成都中央花园二期建成于1998年，从2018年开始，业主改造意愿强烈。2018年中央花园二期业委会向上级提出了改造意愿，但因为政策支持不完善和政策变化，改造计划前后三次被搁浅。中央花园二期是各实施自主更新小区中业主人数较多、业主群体相对多样化的小区。2021年，中央花园二期敲定“群众自主、政府支持、拆旧建新”的自拆自建原则，并成立了“拆旧建新筹备组”。到2023年6月，已有99.9%用户签字同意自拆自建方案，按照该方案政府按业主产权证的证载面积增加20%的指标，即在小区原积40万平米的基础上增加8万平米，由有实力的建筑商垫资修建8万平米，以2.7万元/平米卖出，可回款21.6亿元。用该回款来修业主的自己的40万平米住房，达到业主不出钱1比1原地旧房换新房的愿望，房子卖出先归还承建方的垫资和利息。但2023年12月，市住建局给出论证意见“暂不实施‘自拆自建’”，项目处于搁浅状态。

     3.杭州浙工新村小区

杭州浙工新村小区建于上世纪80年代，由于小区设施老化、环境恶化等问题，居民改造的愿望强烈。2023年5月，杭州发布《全面推进城市更新的实施意见》，浙工新村小区被列为首批采取自主更新模式进行重建的危旧小区之一。浙工新村小区居民以“一幢楼一代表”为原则成立居民自主更新委员会，代表多数居民行使权利，采取委托政府部门的形式实施项目改造。在近100%居民同意的前提下，由居民自主更新组织向政府提交自主改造申请，政府按照“一事一议”方式进行审议，条件合适的支持其进行“拆改结合”的自主改造。更新过程中，居民总出资额约5亿元，出资比例超80%，其余部分由旧改、加梯、未来社区创建等政策性补贴予以解决。业主要承担的费用分为两部分，一是原有住房的面积部分将按照每平方米1350元出资，不满53平方米的房源将按照53平方米计算，二是每户最多可以扩面20平方米，扩面部分将按市场评估价出资，大约为每平方米34520元。

     4.广州花都区集群街2号楼

广州花都区集群街2号楼是广州市首例多业主自主筹资更新、政府给予激励的拆危建新试点项目。集群街2号楼建于上世纪70年代，此前已鉴定为D级危房。2023年花都区住房和城乡建设局按照“谁受益、谁出资”“原拆原建、增加公服”的规划思路拆建集群街2号楼，即由多产权业主共同承担改造成本，并鼓励权属人自行委托区属国企作为实施主体开展拆除重建具体工作。项目拆建投资估算785万元，财政给予适当激励，而所有业主需要按4600元/平方米的标准进行预缴资金筹集。

     5.武汉青山区21街坊

武汉青山区21街坊是武汉首次挂牌的危旧房合作化改造项目。因房屋建筑年代久远，存在较大的安全隐患，小区居民群众改造意愿强烈。为改善小区居住条件，小区居民提出了原地拆建的建议，并自发申请组建联合社，启动危旧房合作化改造。2023年12月22日，危旧房改造联合社由小区居民、产权单位发起成立，通过入社协议明确社员责、权、利，并提供土地资源，与开发企业合作，实现小区改造。承接企业受委托参与合作改造项目投资、建设和运营。政府通过政策、服务等方式予以支持。2024年5月24日，青山区21街坊危旧房合作化改造项目公开挂牌。

表1  自主更新案例合集

  三、自主更新经验总结及问题分析

  （一）经验总结

一是坚持政府引导、业主主体的实施机制。自主更新意愿集中的住宅小区，成立业主自主更新委员会作为组织实施主体，自愿提出更新申请，由政府纳入自主更新计划后，制定自主更新方案由业主共同作出决定。如杭州浙工新村项目，以“一楼幢一代表”为原则成立自主有机更新委员会，代表多数居民行使权利并委托政府部门实施改造，有力地推动共识统一、居民签约、问题协商等工作。

二是坚持居民为主、多元筹措的筹资模式。坚持以居民出资为主的资金筹集方式，有效破解了传统更新改造政府兜底的问题。如南京鼓楼区虎踞北路4号5幢的危房翻建项目中，由政府补贴40%，业主自付60%拆除重建；武汉青山区21街坊与开发企业合作，由承接企业参与项目投资、建设和运营，实现小区改造。

三是坚持激励引导、因地制宜的政策设计。加强政策激励，通过适当增加居住建筑面积、减免经营服务性收费等提高居民开展自主更新的积极性。如广州花都区集群街2号楼项目，政府给予适当激励。各地要充分考虑自身实际情况，根据不同老小区的类型和特点，按照“一事一议”方式制定自主更新的模式和策略。

  （二）问题分析

一是资金筹集困难，自主更新步伐缓慢。老旧小区拆建投资较大，业主作为主要出资人承担较大的资金压力，各业主家庭情况、更新诉求不同，个别业主可能因为经济问题难以支付更新费用或由于自主更新意愿不强而为资金筹集带来困难。目前南京、杭州、广州的成功案例小区地理位置均十分优越，所在区域房价高，自主更新后房屋价值上升空间大，居民获益明显，因此居民自主更新意愿高，资金筹集相对顺利。

二是利益多元复杂，自主更新推进困难。自主更新需遵循“政府引导、业主主体”的原则，因此从申请项目到制定方案、审查审批、施工建设、联合验收的全过程都需要业主高度参与、统一意见。但是，许多待更新的老小区户型结构差异非常大，因此新建小区的户型设计、建设方案既要符合多数人的期待，又要兼顾少数人的需求，需要协调的业主利益非常多，意见统一较为困难。

三是政策尚不明确，自主更新探索受阻。目前大多数地区并没有明确自主更新相关政策，部分现行政策冲突可能会让业主和当地政府“不敢更、不能更”，为自主更新的探索带来阻碍。如成都中央花园二期的拆建方案在2020年由于属于商品房，不属于棚户区，政策上不能支持，在2021年由于“禁止在城市更新中搭拆搭建”搁浅，2023年市住建局经论证不同意自拆自建，项目第三次搁浅。

  四、关于武汉开展自主更新的建议

  （一）多途径缓解资金压力

一是拓宽资金筹集渠道。建议设立老旧小区自主更新专项基金，依托合作社自有资产收益、财政资金、捐赠资金等，吸引社会资产广泛参与，主要采用股权、债权投资方式，建立市场化运作基金，通过有效整合内外资源，解决老旧小区自主更新融资难题。

二是建立激励机制。建议政府研究出台相关激励政策，如拓宽住房公积金贷款的适用范围，允许提取缴存人住房公积金账户内的存储余额或使用公积金贷款参与自主更新。支持改建工作提供专项资金补贴，获取最低标准土地收益，土地出让收入返还给开发企业。

三是探索合作共建模式。建议引入社会资本，通过与企业合作开发的方式，共同推进老旧小区更新。鼓励央企国企重视老旧小区自主更新，勇于担当，积极参与。鼓励相邻小区联合进行自主更新，共同筹集资金，共享公共设施，降低成本。

  （二）多举措协调多方利益

一是完善业主协商机制。建议建立健全业主委员会制度，制定明确的协商流程和决策机制，确保业主的意见能够得到充分表达和合理考虑。鼓励采用合作社方式进行老旧小区自主更新，将希望改善居住条件的居民聚集起来，形成合力，由合作社来负责全部拆建工作的统筹安排。

二是引入专业机构协调。建议聘请独立第三方调解机构参与协调监督，为业主提供专业的建议和解决方案，帮助协调各方利益，确保项目实施的质量和公平。

三是分阶段推进更新。对于利益协调困难的小区，可以分阶段进行更新。对于拆迁后还建事宜，建议整体规划，分步实施，先从公共区域、基础设施等方面入手，逐步推进到户型设计等涉及个人利益的部分。

  （三）多维度完善政策保障

一是明确规划政策。建议出台专项政策，明确可开展老旧小区自主更新的范围，明确拆建后还建及资金补偿相关事项，明确老旧小区自主更新后的产权归属与管理模式，对居民共同出资项目明确产权份额和管理责任等。

二是强化资金激励。建议出台专项财政资金补贴、税费优惠减免政策等，给予居民资金支持，并根据改造规模、难度及居民参与度合理分配。鼓励金融机构开发针对老旧小区自主更新的低息贷款产品，为有需求的业主提供资金支持。

三是优化政策环境。建议开通绿色审批通道支持，简化老旧小区自主更新规划审批流程，降低行政门槛。建议调动部分保障性住房用于过渡期业主安置。建立相应安全保障机制，制定社会风险应急预案，保障社会稳定，维护民生安全。